Le rôle de puissance protectrice de la Suisse
Définition
Dans les beaux quartiers des capitales du monde entier, quantité de drapeaux représentant différents pays du globe flottent fièrement au gré du vent. Leurs couleurs respectives indiquent la présence d’ambassades et de consulats d’États étrangers, dont le rôle est de représenter diplomatiquement les intérêts de ces derniers et d’assister leurs ressortissants dans le pays hôte. C’est pour permettre aux pays d’entretenir des relations pacifiques que le terme diplomatie est né. Historiquement, ce type d’échanges était déjà courant entre États ou royaumes souverains en Égypte, au XIVe siècle avant Jésus-Christ. Mais il arrive que certains pays entrent en conflit et rompent leurs relations diplomatiques. Une situation qui peut conduire un État tiers à assumer la fonction de puissance protectrice. Sa mission consiste alors à assurer la protection et la représentation des intérêts de l’État demandeur auprès de l’État avec lequel il est en désaccord. Cette manière de maintenir les relations entre pays en conflit est régie depuis 1961 par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques.
La Suisse peut se proposer comme puissance protectrice ou recevoir une proposition pour assumer un tel mandat. Ce mandat ne peut devenir effectif que si tous les pays concernés y consentent. Le Conseil fédéral est l’autorité souveraine compétente pour accepter ou refuser le mandat. Dans ce contexte, « en tant qu’État souverain, la Suisse se doit évidemment de suivre les orientations de sa politique étrangère, tels que définis dans sa Constitution, et défendre ses propres intérêts, principes et valeurs[1]», précise Livia Leu, ambassadrice de Suisse à Téhéran de 2009 à 2013 puis à Paris depuis octobre 2018.
« Au départ, on négocie les modalités du contenu du mandat, car il n’y a pas de modèle unique et chaque relation est différente», précise l’ambassadeur Félix Baumann, représentant permanent de la Suisse auprès de la Conférence du désarmement et chef de la Division multilatérale à la Mission suisse auprès de l’ONU à Genève. Financièrement, tout ce qui relève directement du mandat est assumé par le pays demandeur, mais le déploiement permanent des équipes sur place est à la charge de la Confédération suisse. La représentation d’intérêts étrangers par la Suisse peut consister en un service consulaire chargé de tâches administratives, comme le traitement des demandes de passeport ou des questions liées à l’état civil, mais également en des missions plus risquées, comme la négociation d’une libération d’otages. Le pays représenté peut décider que la Suisse forme elle-même son équipe pour défendre ses intérêts ou lui confier son propre personnel, qui est alors placé sous protection suisse. « Il est essentiel que la puissance protectrice soit à même de construire, avec les deux États concernés, des relations fondées sur la fiabilité et la transparence. La Suisse prend ainsi soin de veiller à la qualité de ses prestations, ainsi qu’à l’équilibre de ses positions, tout en s’abstenant de s’identifier aux politiques défendues par l’une ou l’autre des parties », explique Livia Leu.
Historique
Le rôle de puissance protectrice de la Suisse remonte au XIXe siècle. Durant la guerre franco-prussienne entre 1870 et 1871, la Suisse a représenté en France les intérêts du Royaume de Bavière et du Grand-Duché de Bade. Une activité qu’elle renouvelle et multiple durant les deux guerres mondiales. C’est au cours de cette période que la Suisse va forger sa réputation. « Sa neutralité lui permet de devenir la puissance protectrice par excellence et d’assumer 200 mandats en représentation de 35 pays durant le conflit. C’est pendant la Seconde Guerre mondiale que la Suisse a assumé le plus grand nombre de mandats concomitants de son histoire. Des diplomates éminents comme Walter Stucki qui dirigeait alors la représentation diplomatique suisse en France, ont eu des activités considérables », relève Marc Perrenoud, collaborateur scientifique auprès du service historique du Département fédéral des affaires étrangères. La Confédération suisse est un pays attrayant en tant que puissance protectrice de par « sa neutralité, sa politique extérieure modérée et l’absence de tout passé colonial qui la prédisposent naturellement à remplir cette fonction d’intermédiaire à vocation impartiale », indique Livia Leu.
C’est lors du Congrès de Vienne, le 20 novembre 1815, que la Suisse obtient pour la première fois la reconnaissance de sa neutralité perpétuelle par les grandes puissances du monde. L’offre de bons offices est l’un des aspects de la neutralité et est mentionnée pour la première fois en 1870 dans un message du Conseil fédéral. « L’une des actions les plus marquantes fut la fondation de la Croix-Rouge et la convocation de la conférence diplomatique de 1864, qui posa les bases des conventions de Genève et du droit humanitaire en temps de guerre », souligne Alois Riklin dans le Dictionnaire historique de la Suisse. « La Suisse est un pays neutre mais cela ne veut pas dire que sa politique étrangère est passive », complète le politologue Daniel Warner[2], « sa neutralité lui permet d’être perçue comme un pays impartial par les deux parties ».
Les Suisses sont, à juste titre, fiers de ces mandats qui donnent de la visibilité à la politique étrangère du pays.
- Daniel Warner
Mandats passés, en cours et en tractation
À travers ses multiples mandats de puissance protectrice, la Suisse a protégé des intérêts étatiques mais aussi sauvé des vies. Pendant la Seconde Guerre mondiale, la protection des victimes des nazis et de leurs collaborateurs s’est heurtée à des obstacles juridiques et politiques, mais il a néanmoins été possible de sauver des victimes des persécutions, notamment des Juifs qui avaient des passeports de pays du Proche-Orient ou d’Amérique latine. En Hongrie, le vice-consul Carl Lutz a distribué quantité de lettres de protection pour sauver des milliers de personnes. Depuis 1945, la Suisse a assumé plus de 70 mandats de puissance protectrice. Selon Marc Perrenoud, le double mandat de la Suisse entre les États-Unis et Cuba est le plus impressionnant. Instauré en 1961, il a pris fin lors de la reprise des relations diplomatiques entre les deux pays le 20 juillet 2015. Il représente le plus long mandat de puissance protectrice assumé par la Suisse jusqu’à présent et il a notamment permis à plus de 260'000 Cubains de partir aux États-Unis grâce à l’instauration d’un pont aérien entre Varadero et Miami.
À l’heure actuelle, la Suisse compte six mandats de puissance protectrice à son actif :
Représentation des intérêts de l’Iran en Égypte depuis 1979
Représentation des intérêts des États-Unis en Iran depuis 1980
Représentation des intérêts russes en Géorgie depuis 2008
Représentation des intérêts géorgiens en Russie depuis 2009
Représentation des intérêts de l’Iran en Arabie saoudite depuis 2017
Représentation des intérêts de l’Arabie saoudite en Iran depuis 2017
Enfin, la Suisse pourrait prochainement assumer un septième mandat. Mi-mars 2019, le gouvernement des États-Unis a demandé au DFAE d’exercer un mandat de puissance protectrice au Venezuela. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis et l’ambassadeur des États-Unis en Suisse Edward T. McMullen ont signé un arrangement le 5 avril 2019 à Berne. La mise en œuvre de ce mandat de puissance protectrice dépend désormais du consentement du Venezuela.
Lectures complémentaires :
La diplomatie suisse en action pour protéger des intérêts étrangers
[1] Les propos de Livia Leu et de Félix Baumann cités dans cet article ont été tenus lors du colloque du 15 décembre 2011 sur la diplomatie suisse en action, organisé par le Consulat général de Suisse à Lyon. Source
[2] Les propos de Daniel Warner cités dans cet article ont été tenus lors du colloque du 15 décembre 2011 sur la diplomatie suisse en action, organisé par le Consulat général de Suisse à Lyon. Source
Cover image: La section des intérêts étrangers de l'Ambassade de Suisse à Téhéran © DFAE